央行辦公廳：建設現代中央銀行制度，推進我國法定數字貨幣研發_數字貨幣

作者：中國人民銀行辦公廳課題研究小組；

來源：中國金融雜志

編者注：原標題為《建設現代中央銀行制度》。

“建設現代中央銀行制度”，是黨的十九屆四中全會明確提出的重大部署。中央銀行制度是最重要的現代經濟制度之一，在國家金融制度體系中居于基礎地位。未來一個時期，建設我國現代中央銀行制度應立足國情，借鑒國際有益經驗成果，完善貨幣政策決策執行機制，健全宏觀審慎政策框架，建立現代金融基礎設施和中央銀行金融服務體系，推動形成高效的貨幣財政政策協同機制以及中央銀行財務預算管理制度，推動相關制度更加成熟、更加定型。

中央銀行制度發展演變

1694年英格蘭銀行成立，標志著中央銀行制度的正式出現。19世紀初至20世紀30年代，一些國家紛紛效仿英國做法，出現了成立中央銀行的第一波高潮。這一時期，中央銀行職責主要是壟斷貨幣發行、經理國庫、提供支付清算，通過再貼現為銀行體系提供流動性，以及發揮最后貸款人作用維護金融穩定。其中，美國在1907年銀行危機之后，對中央銀行制度進行了創新探索。1913年，美國通過《聯邦儲備法》，并于翌年建立美國聯邦儲備體系，旨在提供一種更有彈性的貨幣，提供再貼現商業票據工具，并建立對銀行業更有效的監管。同時，為避免中央銀行與政府關系過密，美國設計了一套更具獨立性的中央銀行制度，特別是，決定成立美聯儲理事會，并規定“國會參議員或眾議員不得擔任美聯儲理事會的理事”。1929年經濟危機爆發后，隨著凱恩斯主義的興起，各國政府普遍加強了對中央銀行的控制，要求中央銀行協助政府管理經濟，貨幣政策處于財政政策的輔助地位。一個標志性事件是，1946年英格蘭銀行被收為國有，幫助政府制定并執行貨幣政策。

20世紀70年代，主要西方國家經濟陷入“滯脹”，凱恩斯主義“藥方”失效，主張減少政府干預的貨幣學派和新古典主義開始占據主導地位，加上1973年布雷頓森林體系瓦解，全球開始進入信用貨幣時代，中央銀行制度隨之邁入“現代化”的發展階段。

與傳統中央銀行制度相比，現代中央銀行制度更加注重價格穩定。特別是，20世紀80年代以來部分國家和地區的中央銀行更加重視對通貨膨脹預期的管理，并從90年代開始實施通貨膨脹目標制，這一做法被認為幫助實現了將近20多年的低通脹、高增長的“大緩和”時代。雖然近年來特別是2008年國際金融危機爆發以來，不少中央銀行轉向多目標制，但是價格穩定仍是中央銀行的首要目標。

現代中央銀行制度更加注重運用價格型調控框架。隨著金融創新活動的日益增多和支付技術的變化，傳統數量型調控效應逐步降低，多數中央銀行主要通過公開市場操作調節短期利率，以此促進形成穩定的中長期利率，降低居民消費和企業投資的不確定性，從而達到穩定物價和經濟運行的最終政策目標。

英國央行首席經濟學家霍爾丹：央行數字貨幣的道路尚不明朗:英國央行首席經濟學家霍爾丹：央行數字貨幣的道路尚不明朗。數字貨幣可能減輕下限約束。（金十）[2020/11/18 21:13:48]

現代中央銀行制度更加注重與公眾的溝通。隨著預期對通貨膨脹的影響越來越重要，多數中央銀行開始向公眾公開更多決策、執行程序和信息，更加充分表達對經濟金融形勢的看法，以穩定通脹等社會預期。在應對2008年國際金融危機過程中，美聯儲等中央銀行還通過前瞻性指引，加強對社會關于中長期貨幣政策預期的引導。

現代中央銀行制度更加注重獨立性。為避免政府對中央銀行的干預，越來越多的國家和地區開始改革中央銀行制度，明確中央銀行和財政部門、監管部門的邊界。例如，1998年《英格蘭銀行法》修訂后，英格蘭銀行被賦予獨立制定和實施操作貨幣政策職權。1998年歐洲中央銀行成立，成為管理超主權貨幣的中央銀行，且不接受歐盟的領導和各國政府的監督。

現代中央銀行制度更加注重金融監管。2008年國際金融危機以來，西方發達經濟體開始重新審視中央銀行職責定位和金融監管制度，紛紛強化了中央銀行維護金融穩定和統籌宏觀審慎監管的職能。例如，2010年美國通過的《多德—弗蘭克法案》，將美聯儲的監管職責范圍擴展至所有系統重要性銀行和非銀行金融機構。2012年英國通過的《金融服務法》，明確在英格蘭銀行內部建立金融政策委員會和審慎監管局，前者負責宏觀審慎政策制定、識別并防范化解系統性金融風險，后者負責對金融機構進行監管。

建設現代中央銀行制度的基本內涵

從各國實踐看，中央銀行制度在歷史演進、基本目標、治理結構等方面呈現一些共性特征，但也不完全相同。新中國成立以來，我國在中央銀行制度建設方面，進行了一系列改革探索。1983年，國務院決定由人民銀行專門行使中央銀行的職能。1995年，《中國人民銀行法》正式頒布，標志著我國的中央銀行制度邁向了法治化、規范化的新階段。黨的十八大以來，黨中央、國務院對人民銀行職能配置作出新規定，強化了人民銀行宏觀審慎管理、系統性金融風險防范、金融基礎設施統籌監管等職責，使我國的中央銀行制度與高質量發展的需要更相適應。同時也要看到，經過長期發展改革，我國已經成為金融大國，國家金融安全穩定形勢復雜嚴峻，金融科技深刻改變金融業態，建設現代中央銀行制度面臨很多新的機遇和挑戰。結合我國實際，建設現代中央銀行制度應包括以下幾方面內容。

堅持黨中央對中央銀行工作的集中統一領導。這是確保我們建設現代中央銀行制度沿著正確方向前進的根本保證。中央銀行工作涉及國家長治久安，涉及老百姓根本利益，牽一發而動全身，必須統籌好國內、國際兩個大局，做好金融業改革發展規劃的頂層設計，發揮好中央和地方兩個積極性。要戰勝建設現代中央銀行制度前進道路上的各種風險挑戰，必須牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，踐行“兩個維護”，充分依靠黨中央總攬全局、協調各方的制度優勢。

光大證券彭文生：央行數字貨幣可能成為財政貨幣協同新工具:光大證券首席經濟學家彭文生在回中金首份報告中表示，在數字經濟時代，央行數字貨幣可能成為財政貨幣協同和發揮央行準財政功能的新工具。數字貨幣具有可以追蹤資金流向的功能，可以真正做到資金的精準投放，有助于結構性政策的有效執行。（騰訊網）[2020/6/14]

堅持服務經濟高質量發展。當前，我國社會生產力水平總體上顯著提高，人民群眾的需要更加多元，對美好生活的向往更加強烈，特別是經濟發展已經由高速增長階段轉向高質量發展階段。金融調控必須堅持以國家發展規劃為戰略導向，堅持新發展理念，實施穩健貨幣政策，把好貨幣政策總閘門，堅決不搞“大水漫灌”。針對經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，發揮好貨幣政策和宏觀信貸政策的引導作用，優化金融資源投向和結構。健全貨幣政策和宏觀審慎政策“雙支柱”框架，維護貨幣穩定和金融穩定。同時，不斷改善金融監管，堅決防止資金在金融體系空轉自轉、脫實向虛，引導金融體系回歸服務實體經濟的根本定位。

堅持市場化法治化取向。金融改革發展要堅持以供給側結構性改革為主線，持續深化利率、匯率市場化改革，健全多層次金融市場，完善金融機構體系，不斷擴大市場在金融資源配置中的決定性作用。堅持依法履職是現代中央銀行制度的內在要求，更加注重提升法治能力，不斷完善金融法律體系。金融風險處置要厘清各方職責邊界，壓實各方責任，有序打破剛性兌付，防范道德風險，穩妥化解重點領域金融風險。

堅持全球化國際化方向。目前，我國已經發展成為全球第二大經濟體，銀行業資產規模居世界第一位，股票、債券、保險市場規模均居世界第二位，人民幣成為國際貨幣基金組織特別提款權籃子貨幣。在關注其他主要經濟體經濟金融政策對我影響、防控好外部沖擊風險的同時，也要關注自身政策調整的全球外溢效應。更深入地參與國際經濟金融治理，推動提升新興市場和發展中國家在國際經濟金融體系中的代表性和話語權。更加注重對國際化人才的培養和使用。

堅持完善中央銀行內部治理體系。始終把保持中央銀行資產負債表健康擺在基礎位置，落實好穩健的財務預算管理制度，建立適應履職需要的會計標準和會計準則。建立完善常態化、制度化的政策溝通機制，增加重要信息披露頻率。增加政策決策和執行透明度，嚴格依法開展政務公開，接受社會監督。建設運行國家金融基礎數據庫，加強數據有序共享。建立健全紀檢監察、巡視、審計、督查等內外部監督機制。

健全科學有效的貨幣政策決策和傳導體系

從制度上保障幣值穩定、貨幣政策調控科學合理有效，是現代中央銀行制度的核心內容。我國尚處于經濟轉軌過程中，易形成金融風險處置、產業政策和投融資政策對貨幣政策的倒逼，調控易松難緊，宏觀杠桿率易升難降。為此，必須從決策機制、目標設置、政策傳導、工具體系等方面，改進貨幣政策治理體系。

動態 | 日本財務省、金融廳、央行將就Libra相關問題展開合作討論:7月12日，日本財務省宣布，與日本金融廳、日本央行共同成立了一個關于Facebook的加密貨幣Libra的聯絡會，預計將就Libra對世界經濟的影響、洗錢對策等展開廣泛討論。（Coinpost）[2019/7/13]

完善貨幣政策決策執行機制。堅持依法制定和執行貨幣政策，同時更好地發揮貨幣政策委員會在國家宏觀調控、貨幣政策制定和調整中的重要作用。不斷完善貨幣政策委員會的內部工作制度，優化工作程序，更加注重前瞻性研究和預期引導。

合理優化貨幣政策目標體系。要堅守“保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長”的最終目標，完善發展依法履職、科學決策、高效調控、開放透明，并與現代經濟體系的高質量發展需求更加適配的現代貨幣政策體系，將改革和調控、長期和短期、內部均衡和外部均衡結合起來。同時，更加關注結構性目標，疏通貨幣政策傳導，提高精準調控滴灌能力，更加重視就業目標，適當關注資產價格變化，從制度上激勵金融機構加大對民營和小微企業的支持力度，使流動性更有效、更精準地流到實體經濟。在使用貨幣政策調控短期總需求的同時，立足長遠，從更長期視角出發制定貨幣政策。在盡可能長的時期，保持貨幣政策的常態化，鼓勵適度儲蓄，防范資產泡沫，保持貨幣政策調控空間。

完善基礎貨幣投放機制。與完善常備借貸便利利率定價相結合，打造以基準政策利率為中樞、寬度合理的利率走廊機制。探索以國債現券買賣、回購等業務為主的公開市場操作與利率走廊相結合，以利率目標價格調控方式為主的市場流動性和基礎貨幣投放新框架。

健全基準利率和市場化利率體系。基準利率體系包括存款基準利率、中期借貸便利利率、公開市場逆回購利率等。市場化利率包括貸款市場報價利率以及上海銀行間同業拆借利率、存款類機構間質押式回購利率、國債收益率曲線等。通過貨幣政策操作調節銀行體系流動性，影響貸款市場報價利率和各類市場化利率，再通過銀行運用貸款市場報價利率定價影響實際執行的貸款利率，形成市場化的利率調控機制和傳導路徑，以此調節資金供求和資源配置。

提高金融市場價格形成機制及傳導的有效性。加強金融市場體系的頂層設計、建設和管理，著力培育以市場供求為基礎、更加平穩有效的貨幣市場基準利率體系，加強國債收益率曲線建設、完善利率期限結構，為市場化價格形成及傳導奠定基礎。大力發展債券市場，加大衍生產品市場的培育和發展，進一步增強債券市場的信用風險發現和評價作用，提高市場化信用定價能力和風險管理水平。

分析 | 瑞士智庫：瑞士央行應與大型行業機構合作開發瑞士法郎代幣:據cointelegraph消息，6月4日，瑞士智庫Avenir Suisse發布一份報告稱，瑞士央行應與大型行業機構合作，開發一種瑞士法郎代幣。報告稱，如果瑞士成為令牌證券交易的主導參與者，其相對較小的資本市場可能會擴張，并吸引更多的國內外參與者。瑞士已經在這些領域做了有益的基礎工作，但先驅者的時代已經結束，瑞士現在必須盡快調整法律使之與分布式賬本技術（DLT）兼容，在DLT的發展上邁出下一步。[2019/6/4]

穩步深化人民幣匯率形成機制改革。協調好本外幣關系，要堅持以服務國內經濟為主兼顧外部均衡，按照主動性、可控性、漸進性原則，把握好保持人民幣匯率靈活性、完善跨境資本流動宏觀審慎政策和加強國際宏觀政策協調三方面的平衡。加強宏觀審慎管理，控制外匯市場杠桿率水平，建立健全穩定市場預期的長效機制。豐富外匯衍生品市場參與主體，進一步提高市場活力。

完善有效的貨幣政策溝通和協調機制。增加政策透明度以穩定市場預期，是建設現代中央銀行制度的重要內容。通過增加重要信息披露頻率，傳遞中央銀行對經濟金融的判斷和政策意圖并逐步實現常規化、制度化，及時對外說明貨幣政策立場調整變化，提高市場對貨幣政策的可預期性。加強貨幣政策與就業、產業、投資、消費、區域等政策的統籌配合，增強政策“放大效應”，提高調控效果。

建立健全宏觀審慎政策框架和系統性金融風險防范處置體系

我國較早在宏觀審慎管理方面進行了創新性探索。2010年以來，通過引入差別準備金動態調整機制，探索開展宏觀審慎管理，實施逆周期調節。隨后將差別準備金動態調整機制“升級”為宏觀審慎評估，逐步將更多金融活動和資產擴張行為納入宏觀審慎管理。2017年，“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”被正式寫入黨的十九大報告。

建立現代宏觀審慎政策框架。政策目標方面，從危機防范、危機應對和周期管理三個角度明確宏觀審慎政策目標，尤其是明確可量化和可操作的政策目標，減緩金融體系順周期波動和跨市場風險傳染，處理好守住風險底線和防范道德風險的關系。風險評估方面，從時間和結構維度準確評估系統性金融風險，完善系統性金融風險監測體系，廣泛篩選監測指標，合理選擇指標加工方法，提升系統性金融風險監測評估和預警的準確性。政策工具方面，前瞻性地開發和儲備宏觀審慎政策工具，建立工具觸發、使用和退出機制，形成軟硬結合的政策工具箱，發揮宏觀審慎壓力測試在風險識別和監管校準中的積極作用。治理機制方面，建立包括風險評估、政策建議、決策、執行及評估等各環節的科學治理機制，理順政策傳導。加強與貨幣政策、微觀審慎監管政策的協調配合，統籌考慮各類政策的溢出效應，找準一攬子調控政策的最大公約數。

動態 | 印度交易者用點對點交易繞開印度央行加密貨幣禁令:據Businesstoday報道，盡管印度央行下達加密貨幣禁令，但是印度當地的加密貨幣交易者已經找到新的方法以繞開禁令：交易者們引入了點對點交易的模式，可以無視政府的禁令自由交易加密貨幣。[2018/7/8]

建立廣覆蓋的宏觀審慎管理體系。探索開展房地產金融、債券市場、外匯市場及跨境資金等領域宏觀審慎管理，并逐步將更多金融活動、金融市場、金融機構和金融基礎設施納入宏觀審慎管理。牽頭建立并組織實施系統重要性金融機構評估、識別和處置機制，負責系統重要性金融機構和金融控股公司等金融集團基本規則制定、監測分析和并表監管，補齊金融控股公司監管制度短板，統籌監管金融基礎設施，做到應管盡管、管好管到位。

建立明確的金融風險處置責任體系。壓實金融機構主體責任，守住防范化解金融風險的第一道防線，完善公司治理結構，做好資產負債、內控合規管理，及時補充資本金，制定并落實恢復和處置計劃；壓實地方政府屬地風險處置責任和維穩責任，牢固樹立“守土有責、守土盡責”的意識，妥善處置高風險金融機構，有效打擊非法金融活動，完善地方金融監管體制；壓實金融管理部門監管責任，切實做到“管住人、看住錢、扎牢制度防火墻”，加快補齊監管短板，明確各自責任，形成監管合力。人民銀行發揮好最后一道防線作用，必要時，適當提供中央銀行資金支持，守住不發生系統性金融風險的底線。

建立清晰的風險處置損失分擔機制。依法由股東、各類債權人、行業保障基金和地方政府依次承擔損失，嚴肅市場紀律，防范道德風險。在股東承擔必要損失前提下，債權人應以債權延期支付、債權打折、債轉股等方式承擔必要的風險處置成本。地方政府通過本級財政出資設立風險處置基金或風險準備金等方式籌集資金，向風險機構提供資金支持。行業保障基金依法依規向高風險金融機構提供資金支持，必要時吸收相應損失。僅在特殊情況下，人民銀行向行業保障基金和地方政府提供風險處置資金。

推動建立金融機構可持續健康發展的體制機制。進一步深化政策性金融機構改革，加強風險防控，完善治理體系和激勵機制。健全適應中小銀行特點的公司治理結構和風險內控體系，優化資本結構，增強服務實體經濟和抵御風險能力，有效引導中小銀行下沉重心、服務當地，支持民營和中小微企業，避免脫實向虛和盲目跨區域經營，實現健康發展。健全市場化法治化退出機制，發揮好存款保險基金的處置平臺作用，明確問題金融機構風險處置、破產程序和機制。

建立協調有力的現代金融監管體制。承擔國務院金融穩定發展委員會辦公室職責，推動加強金融穩定改革發展重大問題的協調，組織起草金融業改革發展重大規劃，提出系統性金融風險防范處置和維護金融穩定重大政策建議，加強金融信息共享，健全督導問責制度。協調做好中央與地方金融監管、風險處置、消費者保護、信息共享等協作，建立健全國務院金融穩定發展委員會辦公室地方協調機制，支持建立地方政府金融工作議事協調機制，指導兩個協調機制相互配合，形成合力。

建立健全金融風險監測與評估框架。不斷完善銀行業、證券業、保險業風險監測與評估框架，強化跨行業、跨市場、跨機構風險監測，建立定期監測報告制度，不斷完善風險監測與評估方法，加強對重點領域的風險監測。積極探索開展金融機構穩健性現場評估，組織開展金融穩定壓力測試，不斷提升風險監測的前瞻性。繼續做好中央銀行金融機構評級工作，及時進行風險提示，切實引導金融機構穩健經營。

建立現代金融基礎設施和中央銀行金融服務體系

建設現代中央銀行制度，履行好宏觀調控職責，必須建立現代金融基礎設施和中央銀行金融服務體系。

統籌現代金融基礎設施體系。統籌建設規劃金融市場發行交易、登記托管、清算結算等基礎設施，構建多層次服務體系，豐富市場交易工具，提高市場便利性和流動性。建立“統一標準、分層監管、健全準入、統一評估”的管理框架，推動債券登記托管機構、不同市場交易平臺與托管后臺互聯互通，探索建立穿透式管理的多級托管體系，以“規則一致”為原則探索由受托管理機構處置債券違約，推動形成布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系。建立適應金融高水平開放的金融基礎制度體系，推動會計、審計、交易規則等制度與國際標準接軌，實現制度性、系統性開放。

建立現代中央銀行金融服務體系。建立現代征信體系，健全覆蓋全社會的征信系統和信用信息基礎數據庫。建立現代金融業綜合統計體系，建設統一的國家金融基礎數據庫，推動數據統一共享。建立現代反洗錢體系，健全反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制，健全外資進入我國金融領域的反壟斷審查等制度。建立現代支付體系，完善獨立自主、安全高效、互聯互通、覆蓋全球的支付清算網絡。建立適應開放型經濟體制的本外幣合一賬戶管理體系，依托現代科技手段建設智能化、標準化支付信息監測系統。培育具有國際競爭力的支付市場主體，提高支付市場產品和服務的創新性、便利性、安全性、普惠性，鞏固我國移動支付和數字支付的國際領先地位。積極發展數字普惠金融，推動健全普惠金融發展長效機制。持續優化金融生態環境，建立地方金融生態評估機制，積極維護各市場主體的合法權益。

建立現代中央銀行法律體系。加強金融法治頂層設計和統籌協調，落實人民銀行擬定金融業重大法律法規草案、制定審慎監管基本制度的職能，強化功能監管和行為監管，補齊監管短板和空白。加快修訂《中國人民銀行法》，完善人民銀行各項職責和履職手段。深入推進法治中央銀行建設，規范行政執法行為，加大對金融違法行為的處罰力度，提高金融違法違規成本。

建立金融科技規范發展制度體系。因勢利導，規范發展金融科技，利用大數據、人工智能，促進金融服務轉型發展。推進我國DC/EP法定數字貨幣研發。更加重視運用人工智能、互聯網、大數據等現代信息技術手段，提升中央銀行履職能力。

建立高效的貨幣財政政策協同機制和中央銀行財務制度

高效的貨幣財政政策協同機制是現代中央銀行制度的重要組成部分。一方面，要根據貨幣政策和財政政策各自職能定位，各司其職，各盡其責；另一方面，必須增強貨幣政策和財政政策的協調性，共同有效服務實體經濟發展。

建立高效的貨幣財政政策協同機制。財政政策和貨幣政策是國家宏觀調控的重要手段。財政政策通過預決算安排、降稅費、補短板，促進經濟結構調整、調節收入分配和投資消費，有助于疏通貨幣政策傳導，形成經濟和金融的良性循環；貨幣政策通過營造穩健適宜的貨幣金融環境，發揮好結構引導作用，支持財政政策產生效果。貨幣政策和財政政策應協同發力，合理確定政策方向及松緊搭配程度，更有效服務實體經濟。

建立現代中央銀行會計財務制度。財政收支與中央銀行收支有不同性質和特點，實現兩者資金的相互隔離，嚴禁政府財政向中央銀行透支，避免這兩個“口袋”相連通，是現代國家治理體系下貨幣政策與財政政策有效發揮作用的關鍵。中央銀行的費用支出具有較大的內生性和不確定性，與宏觀調控、金融安全和公共服務的需要高度相關，與實體經濟運行的階段性特點密不可分，資金運用周期與財政周期不一致。絕大多數國家中央銀行預算按相關法律法規自行編制確定，預算執行依法接受監督和審計。應建立適應人民銀行履職需要的財務預算管理制度、審慎的會計標準和相應財務緩沖機制。

建立持續健康的中央銀行資產負債表。中央銀行財務實力不足將影響金融調控，特別是有損金融風險應對能力。健康的中央銀行資產負債表必須具有足夠的風險緩沖，以保持自身公信力。建立中央銀行資產負債綜合管理機制，應統籌考慮資產負債種類、交易類型、規模、價格、期限、交易對手、抵押品等因素，并結合宏觀經濟、金融市場運行情況，常態化做好資產負債表成本、收益和風險分析，及時調整優化管理思路和管理措施。建立資產負債管理組織協調機制，形成貨幣政策、金融穩定、會計財務、貨幣金銀、國庫、內審、外匯儲備等部門的管理合力，共同維護中央銀行資產負債表的健康性。

文章刊發于《中國金融》2020年第8期。

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